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案例分析

2015年02月03日来源:办公室点击:

 一、 超机构限额并超越审批权限设置行政机构案(机构设置管理违纪)
  [案情介绍]
   W某为G省B县新到任的县长。他经过考察,认为迫切需要改变B县县城脏、乱、差的面貌。目前负责城管工作的县城管办是县建设局的内设机构,他要求将其单列出来,成立县城管局。他责成县编办主任L某提出意见,L某告知W某,按照G省政府颁布的《G省365bet 365258规定》(省政府规章)规定,县政府设立行政机构,必须报市里审批。B县的政府机构限额为22个,目前政府的行政机构已经为22个,设立县城管局,超出了政府机构限额,估计市里不会批。对此,L某建议待下一轮机构改革时再统筹考虑。但是,W某认为改变B县县城脏、乱、差的面貌,必须设立专门机构抓这项工作,既然市里不会批,不如县里直接决定算了。于是,他要求L某做一个成立县城管局的方案,提交县政府常务会研究。2007年6月,L某按照W某的要求,起草了成立县城管局的方案,提交县政府常务会研究。经县政府常务会集体研究决定成立县城管局,为县政府工作部门,行政编制20名。7月L某代县政府拟写了关于成立城管局通知,报W某签发。10月B县城管局正式挂牌成立,领导班子和工作人员配备到位。2008年11月县城管局粗暴执法,致3名商贩重伤。商贩将县城管局告上法院,法院认为县城管局不具备执法主体资格,应承担全部责任。
  [案情分析]
  该案属于超机构限额并超越审批权限设置行政机构的违纪案。
  依法行政是现代政府管理的基本要求。依法行政的基础是政府组织机构必须依法设置,这些机构承担的职责和实际行政行为必须符合法律规范。任何未经法定程序设置的机构和配备的人员都不得行使行政管理职能。对此,《国务院行政机构设置和编制管理条例》、《地方各级人民政府机构设置和编制管理条例》、《事业单位登记管理暂行条例》等法规都明确规定了机构设置的程序和审批权限,各级地方党委、政府和机构编制部门也都制定了相应的机构设置管理程序,任何机构编制部门管理范围内的机构设置,必须按照法定程序报批。经过法定程序批准设置的机构,才能在社会上合法地进行活动,其活动也才具有法律效力。
否则,这个机构就是不合法的,这个机构的行政行为也是不合法的。
  W某作为新到任的县长期望改变B县县城脏、乱、差面貌的想法是可以理解的。但是,加强某项工作就需要增加机构的认识是不正确的,违规增加行政机构则是错误的。按照《G省365bet 365258规定》的规定,县(市、区)政府行政机构的设立、增减或合并,须由县(市、区)365bet 365258机关提出方案,经县(市、区)政府常务会议讨论通过后,报请地级市政府批准,并报县(市、区)人大常委会备案。W某作为县长、县编委主任,是成立县城管局的审批人,为本案的直接责任者。其在主观方面存在违纪的主观故意;客观方面从事了超机构限额并超越审批权限设立政府行政机构的行为,造成了一定的社会危害;其行为侵犯了365bet 365258法律法规和相关政策。应依照《解释》第一条的规定追究其党纪责任。
  L某作为县编办主任,是成立县城管局的承办人,虽然其事先提出了反对意见,但是明知擅自设立行政机构是一种违法行为,仍然按照W某要求制作了成立县城管局的方案,提交县政府常务会议研究,并代拟了成立县城管局的通知,其在本案中也应承担相应的责任,依照《解释》第一条的规定追究其党纪责任。
  [处理意见]
  1.对于W某,可以按照《中国共产党纪律处分条例》第一百二十七条 “党和国家工作人员或者其他从事公务的人员,在工作中不履行或者不正确履行职责,给党、国家和人民利益以及公共财产造成较大损失的,给予警告或者严重警告处分”的规定,给予警告或者严重警告处分。
  2.对于L某,按照《中华人民共和国公务员法》第五十四条的规定:“公务员执行公务时,认为上级的决定或者命令有错误的,可以向上级提出改正或者撤销该决定或者命令的意见;上级不改变该决定或者命令,或者要求立即执行的,公务员应当执行该决定或者命令,执行的后果由上级负责,公务员不承担责任;但是,公务员执行明显违法的决定或者命令的,应当依法承担相应的责任”,L某明知成立县城管局是违反《G省365bet 365258规定》的违法行为,仍按照W某要求向县政府常务会提交了成立县城管局的方案,也应依照《中国共产党纪律处分条例》第一百二十七条的规定追究其责任。但考虑其事先提出过反对意见,可以采取非党纪处分的处理方式,对其进行批评教育或者组织处理。
  3.对于县政府其他领导成员,可以通过批评教育、诫勉谈话等方式予以处理。
  4.对于违规设立的县城管局,应宣布撤销。如B县确有成立城管局的必要,可以按程序报批,在县政府机构限额内统筹设置。
  对于L某的处理意见,有的同志可能有不同看法,认为L某作为一名公务员,听从他的上级--县长、县编委主任W某的命令做出违纪行为,不应该承担责任。对于这样的认识,应该分三个方面来看:
  一是认真服从和执行上级的决定和命令,是公务员的重要义务。在我国的公务员制度中,认真服从和执行上级的决定和命令是一项重要的原则,也是保证公务员队伍建设和国家机关权威性、统一性的必然要求。作为国家各项管理工作的具体承担者,无论是从事立法工作、行政管理工作还是司法工作,公务员都有义务坚决贯彻上级的命令或者决定。如果对上级的决定或者命令,允许公务员可以根据自己的意愿来决定是否执行,则国家机关的统一性无从谈起,势必形成一盘散沙。所以,国家公务人员在执行公务时,必须无条件地接受上级的领导,服从上级的决定或者命令,不得我行我素,自作主张。
  二是当上级的决定或者命令有错误时,公务员可以向上级提出改正或者撤销决定或者命令的意见,如果该意见没有被采纳,上级不改变该决定或者命令,或者要求立即执行,则应当予以执行,执行的后果由上级负责,公务员不承担责任。在长期的工作实践中,公务员一般已经积累了相应的工作经验和分析判断事务的能力,对于上级的决定和命令,也有基本的判断和认识,一般情况下能够认识到执行该决定或者命令的后果及效益,所以公务员是有感知的执行者,并不是机械执行。比如L某是县编办主任,具体从事365bet 365258工作,他比县长、县编委主任的W某应更了解365bet 365258方面的政策,对于365bet 365258方面的一般事务,他有能力对W某的决定是否错误作出判断。如果公务员提出的建议没有被采纳,上级不改变该决定或者命令,或者要求立即执行的,公务员必须贯彻执行,不得自行停止执行。这是保证国家机关及其公务员形象的必然要求,不允许公务员擅自作主,必须以执行上级的决定或者命令为准。因为在此情况下,公务员提醒的义务已经完成。公务员严格执行上级决定或者命令所产生的后果,由上级负责,公务员自身不承担责任。
  三是对于上级明显违法的决定和命令,公务员有权不执行上级的决定和命令,如果执行了上级明显违法的决定和命令,则也应承担相应的责任。这里涉及法律法规的权威性问题,即领导个人的权威不能超越法律法规的权威。上级的决定或者命令已明显违法,就不属于是否适当的问题了,如果公务员仍予以执行,则属于主观上的明知,是一种放任违法行为发生的间接故意行为,自然要承担相应的责任。所以,在这种情况下,公务员有权拒绝执行上级明显违法的决定。在本案中,L某明知W某成立县城管局的要求违反了《G省365bet 365258规定》而执行,所以要承担相应的责任。
    二、超职数配备党政机关部门领导干部案(擅自超职数配备领导干部违纪)
  [案情介绍]
  2002年H省Z市党政机构改革“三定”时,核定市教育局党政领导职数为1正4副(含专职党委副书记1名)。2002年机构改革以来,市教育局领导职数没有变动。2008年8月,该局领导班子实际配备了1正4副。2008年9月,Z市市委调整县(市、区)领导班子,将1名县委副书记调整到教育局任副局长,又将市属重点高中的校长(正处级)调任为副局长。2009年1月,Z市市委又将市教育局办公室主任提升为副局长,教育局超职数配备领导干部3名。另外,Z市其他党政机关部门也不同程度地存在超职数配备领导干部的问题。
  [案情分析]
  当前,与Z市超职数配备党政机关部门领导干部相类似的问题在不少地区存在,尤其是市、县两级。各级党政机关部门的“三定”规定对领导职数的规定是比较清楚的,但是一些地区无视这些规定,出于多种原因超职数配备领导干部,影响了党政机关部门的行政效率,必须坚决予以遏止。
  本案中,Z市多家党政机关部门存在超职数配备领导干部的问题,其中市教育局已超配3名,应依据《解释》第二条“擅自超职数配备领导干部的,对有关责任人员,依照《中国共产党纪律处分条例》第六十四条的规定处理”和《党纪处分条例》第64条“在干部选拔任用工作中,违反干部选拔任用规定的,追究主要责任者和其他直接责任人员的责任,情节较轻的,给予警告或者严重警告处分;情节较重的,给予撤销党内职务或者留党察看处分;情节严重的,给予开除党籍处分”的规定,追究有关责任人员的责任。
  对于有关责任人员的认定,可依据《党政领导干部选拔任用工作责任追究办法(试行)》第四条“在党政领导干部选拔任用工作中,有下列情形之一的,追究党委(党组)主要领导干部或者有关领导干部的责任:……(六)违反规定超职数配备领导干部或者提高干部职级待遇的;……”的规定进行认定。
  [处理意见]
  1.依据《解释》第二条“擅自超职数配备领导干部的,对有关责任人员,依照《中国共产党纪律处分条例》第六十四条的规定处理”、《党纪处分条例》第64条“在干部选拔任用工作中,违反干部选拔任用规定的,追究主要责任者和其他直接责任人员的责任,情节较轻的,给予警告或者严重警告处分;情节较重的,给予撤销党内职务或者留党察看处分;情节严重的,给予开除党籍处分”和《党政领导干部选拔任用工作责任追究办法(试行)》第四条“在党政领导干部选拔任用工作中,有下列情形之一的,追究党委(党组)主要领导干部或者有关领导干部的责任:……(六)违反规定超职数配备领导干部或者提高干部职级待遇……”的规定,可给予Z市市委书记警告或者严重警告处分,给予Z市市委常委、组织部长严重警告或者撤销党内职务处分。其他有关责任人员,可按照其在违纪行为中的作用,依据有关规定进行处理。
  2.对于超职数配备的领导干部,应要求Z市委限期消化,并完善相关制度,预防今后出现类似问题。
三、上级业务部门以评比、考核方式干预下级机构编制事项(违规干预下级机构编制事项违纪)
  [案情介绍]
  S省是我国西部人口大省,经济欠发达,财政负担沉重,180多个县(市、区)中有121个县(市、区)上级财政转移支付超过其可用财力的40%。2009年1月,该省省委办公厅、省政府办公厅联合印发了《关于严格控制机构编制和财政供养人口增长的通知》,明确规定今后五年内冻结财政转移支付超过可用财力40%的121县(市、区)机构编制。
  2009年12月,S省人口计生委向各市(州)、县(市、区)印发了《关于在全省开展人口计划生育工作检查评比的通知》,通知附件中列举了检查评比的细则。在对县级的细则中规定:“设置计生协会,事业编制5名以上的,得5分”、“所辖各乡镇独立设置计生服务站,配备8名以上工作人员的,得5分”。经统计,自该通知印发至2010年6月,全省有70多个县(市、区)设置了计生协会,新增事业编制360多名,其中40个县(市、区)为机构编制冻结县,违规新增事业编制205名。另外,该通知还影响了S省乡镇机构改革的正常进行。
  经S省纪委和编办查实,《关于在全省开展人口计划生育工作检查评比的通知》由省人口计生委办公室主任W某负责起草。在通知起草中,W某曾向人口计生委常务副主任Z某(分管领导)建议在检查评比细则中不加入涉及机构编制事项的内容,但Z某认为在评比细则中明确县级计生协会、乡镇计生服务站机构编制的内容,有利于加强县乡两级计生队伍建设,没有同意。经Z某审核后,《关于在全省开展人口计划生育工作检查评比的通知》报经人口计生委主任W某签发。
  [案例分析]
  按照公共支出理论,国家的组织机构本身不存在保持规模适度的机制,而正相反,它内在的有扩大机构和人员规模的追求。当上级财政转移支付占县可用财力40%以上时,表明这个县的财政运行可能已经脱离了实际的经济社会发展水平,必须通过外界“输血”来维持运转。上级财政转移支付的资金,本意是要用于当地经济社会的发展,如果不控制政府规模,上级转移支付的资金中必然会有相当一部分被用于维持政府的庞大规模。所以,对于这样的政府,必须更加严格地控制其人员规模,才能将更多的资金节约下来用于经济和社会发展。S省作为经济欠发达的人口大省,加强365bet 365258,严格控制机构编制财政供养人口增长,五年内冻结财政转移支付超过可用财力40%的121县(市、区)机构编制,是结合自身实际的科学决策,必须得到严格执行。
  1.S省人口计生委违反省委办公厅、省政府办公厅通知精神,擅自印发文件,以检查评比的方式干预县级计生部门机构编制事项,导致S省70多个县设置了计生协会,新增事业编制360多名,其中40个县为机构编制冻结县,违规新增事业编制205名。另外该行为还影响了S省乡镇机构改革的正常进行。该行为造成了严重不良后果,情节较为严重,构成了“条条干预”违纪行为,应按照《解释》第四条的规定追究有关责任人员责任。
  2.本案中,省人口计生委办公室主任W某是通知的起草者,是承办人。通知经人口计生委常务副主任Z某审核,Z某是审核人。W某在通知起草中,曾向审核人Z某提出过正确意见,Z某没有采纳承办人的正确意见,应负直接责任,W某不承担责任。通知最后经人口计生委主任W某签发,W某为批准人,应负主要领导责任。
  3. 对于违纪行为,应按照《机构编制监督检查工作暂行规定》第十八条、第十六条的规定予以处理。
  [处理意见]
  1.依照《解释》第四条 “违反规定干预下级部门机构设置、职能配置、人员编制和领导职数配备,造成严重不良后果的,对有关责任人员,依照《中国共产党纪律处分条例》的第一百三十六条的规定处理”和《党纪处分条例》第136条“利用职务上的便利,强令党和国家工作人员或者其他从事公务的人员违反有关规定行使职权,情节较重的,给予严重警告或者撤销党内职务处分;情节严重的,给予留党察看或者开除党籍处分”的规定,可给予直接责任者Z某严重警告或者撤销党内职务处分。
  2.对于人口计生委主任W某可给予批评教育或者诫勉谈话处理。
3.对于S省人口计生委的“条条干预”行为,机构编制部门可按照《机构编制监督检查工作暂行规定》第十八条“国务院和地方各级人民政府所属行政机构、事业单位在机构编制工作中有下列行为之一的,由同级或者上级365bet 365258机关依照本规定第十六条第(一)、(二)、(三)、(五)项的规定处理:(一)违反规定干预下级职能配置、机构设置或者编制、职数配备的;……”和第十六条“365bet 365258机关对违反365bet 365258规定的行为,可以采取下列处理措施:(一)通报批评;(二)建议改正或者责令限期纠正;(三)予以纠正;(四)建议财政部门对超编人员不予核拨经费……”的规定,予以全省通报批评,并按照2002年中共中央办公厅、国务院办公厅有关文件“部门下发文件和召开会议擅自涉及机构编制事项的,一律无效”的要求,宣布《关于在全省开展人口计划生育工作检查评比的通知》中涉及机构编制事项的内容无效。
四、在编不在岗案 (占用编制冒用财政资金的违纪)
  [案情介绍]
   H省T县东兴乡中学是我国中部较为偏远的农村中学,现有教职工编制85名,实有83人。2000-2008年,该校先后有15名教师到沿海发达地区或者县城中学应聘任教,学校未向县教育局上报,擅自批准他们离岗。2000-2005年,离岗的教师每人每年向学校交5000元“离岗费”即可离岗,工资等各项待遇不变。2005年10月开始T县实行全县中小学教师工资由县教育局统发,东兴乡中学又继续虚报实有人员信息,由学校会计代离岗教师领取统发的工资。2008年9月,T县开展清理“吃空饷”活动,东兴乡中学15名教师长期在编不在岗问题始被发现。8年中,东兴乡中学共“吃空饷”73万元,其中40余万元用于发放教职工福利,30余万元作为学校“小金库”,用于来人接待等支出。
  [案情分析]
  当前,一些地区中小学教师在编不在岗的问题比较严重。如据2009年6月11日《京华时报》报道,在2008年安徽省天长市(县级市)开展的清理“吃空饷”活动中,清理出在编不在岗人员共计318人,其中教育系统人员超过200人,有的已经考上公务员,有的甚至一天书也没有教过。
   T县东兴乡中学15名教师长期在编不在岗的问题,是较为典型的单位“吃空饷”问题。从离岗教师角度看,年工资收入超过5000元,每年交学校5000元“离岗费”,自己还可以赚一些,更重要的是还保留了身份,随时可以回来;从学校的角度看,农村中学教学任务少完成一些没关系,重要的是增加了学校一块收入。如此双方得利,受损失的是国家财政,影响更大的是东兴乡学生的教育质量。只有严肃处理类似违纪行为,才能维护党和国家人事、编制、财经纪律,应按照《解释》第七条等相关规定追究有关责任人员的责任。
  [处理意见]
   1.东兴乡中学违规“吃空饷”73万元,数额较大,情节较重,按照《解释》第七条“以虚报人员等方式占用编制并冒用财政资金的,对有关责任人员,依照《中国共产党纪律处分条例》的第一百一十四条的规定处理”和《党纪处分条例》第一百一十四条“党和国家机关、国有企业(公司)、事业单位、人民团体,以虚报、冒领等手段骗取国家财政拨款、退税款或者补贴的,对主要责任者和其他直接责任人员,给予警告或者严重警告处分;情节较重的,给予撤销党内职务或者留党察看处分;情节严重的,给予开除党籍处分”、“将以虚报、冒领等手段骗取的钱款合伙私分的,对主要责任者和其他直接责任人员,依照前款规定从重或者加重处分,直至开除党籍”的规定,可以给予直接责任者撤销党内职务或者留党察看处分,对于其他直接责任人员可以根据他们在违纪行为中的作用追究相应的责任。
  2.东兴乡中学私设“小金库”的行为,可根据中共中央办公厅、国务院办公厅《关于深入开展“小金库”治理工作的意见》(中办发〔2009〕18号)和中纪委、监察部、财政部、审计署《关于在党政机关和事业单位开展“小金库”专项治理工作的实施办法》(中纪发〔2009〕7号)的规定和要求处理。
  3.15名长期在编不在岗教师的处理问题,按照干部人事管理的有关规定处理。